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政策的概念和特征

“公共政策是指对社会价值进行权威性的分配”,公共政策与其他领域政策的根本区别就在于它的公共性,“公共政策来源于解决政策问题,政策问题来源于社会问题,社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题,公共政策本质上是关涉大多数人利益的公共性的问题。”[2]应该以公共利益的维护和实现为价值导向,应该按照公共利益和公共服务的要求,保证最大多数人的意志和利益进入政策议程,协调整合多元复杂的利益冲突,为经济社会全面协调发展提供政策基础。

  公共政策采取什么样的方式来分配公共利益是由公共政策的价值取向来决定。所谓公共政策的价值取向是指,“对政策系统行为的选择,对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择”,它不仅关系到政策目标的设定、政策执行的难易,最终还关系到社会问题能否得到很好的解决,即公共政策的合理性问题。我国社会主义和谐社会构建过程中出现的各种矛盾和问题,主要原因就在于现行的公共政策存在种程度上的价值缺失和偏差。

  1、公共性价值的缺失。对于现行的公共政策而言,强势群体“绑架”了公共政策的制定和实施。随着改革开放的不断深化和社会经济的急剧变迁,中国的社会阶层结构发生了深刻的变化,中间阶层、企业家阶层和私营企业主阶层正在兴起和壮大。不同的社会阶层派生出了多元的利益主体,按照他们对社会资源的占有情况、赢得政治、经济和机会的能力、以及社会影响力等方面,人们通常把社会群体分为强势群体和弱势群体。强势群体主要由经济精英、政治精英和知识精英组成,弱势群体主要由工人阶级和农民阶级中的一部分组成。由于强势群体具有较成熟的自我意识,善于利用群体的力量维护自身的利益,同时由于他们在市场竞争和资源重组的过程中获得了比较优越的社会资源,因而获得了更加广阔的利益表达空间。

  而弱势群体由于掌握较少的社会资源,缺乏利益表达渠道,影响社会舆论和话语权的能力低,因而利益要求无法表达。在形成公共政策的过程中往往被边缘化。

  2、公正性价值的缺失。公共政策公共性的缺失主要表现其偏重经济政策而忽视社会政策。建国以来,我国社会主义现代化建设,随着我国经济的飞速发展,改革开放进人攻坚阶段。出现了社会阶层的分化和社会利益结构的变动,进入了利益冲突和社会矛盾的凸现期。但是作为协调利益关系和冲突的公共政策,并没有根据社会现实进行创新,仍然坚持经济中心论,未能及时针对出现的社会问题制定和出台相应的对策。有资料表明,我国的社会贫富差距在持续扩大:根据社科院经济研究所的调查,20世纪80年代末全国收入差距的基尼系数为038.2002年为0.46,收入差距扩大了21%。根据“中国人类发展报告2005”的数据,全国总财产分布的情况是,财产最多的20%的人口拥有59%的财产,而财产最少的20%的人口仅有不足3%的财产,两者的比率为21:1.2002年全国总财产分布差距的基尼系数高达0.55。前世界银行行长史蒂芬森的研究分析也认为,中国未来面临的主要挑战是社会公平与正义。[3]许多发展的案例说明,发展中国家在经济高速发展过程中出现较大贫富差别并不可怕,但可怕的是这种贫富结构被种种不合理的制度安排硬化下来,得不到积极的调整和矫正。而得以继续恶性扩展,逐步积累成为社会矛盾和社会问题的聚合点,一旦在政策和发展的某一点上出现重大失漏,就可能演变成为社会政治和经济危机。

3、公共政策的自利化及功利化倾向。有学者认为,公共利益的基本特征是“社会分享性”,因此在公共管理活动中,公共政策的制定应坚持“公共优先,兼顾私人”的原则。然而,现实情况是政府对经济发展领域的介入过宽过深,它们打着“公共”的旗号却扮演了“经济人”的角色,在政策的制定和执行过程中过多地维护自身利益,追求部门利益和个人利益,偏离了公共利益的价值取向,有时甚至不惜与民争利。同理,公共政策的功利主义倾向是指公共政策的道德缺失,它秉持“为最大多数人谋取最大的利益”的原则,主张为了达到社会中大多数人的幸福,维护大多数人的利益,可以“道德地”忽略或侵害少数人的权利和利益。在现实生活中一方面表现为:地方政府为了提高GDP,取得任期时的政绩,不惜侵害百姓利益,大办形象工程而劳民伤财,工程用地的廉价甚至无偿征用使基层群众失去了生活保障。使他们的当前和长远利益均受到侵害;另一方面表现为对基本民生关注和投入的太少,以住房为例。大多数政府在积极出台促进高价位豪华楼盘兴建的公共政策的同时,却缺乏对那些有利于帮助普通工薪者和低收入群众解决住房问题的经济实用房和廉租房建设的政策支持。[

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